回顧新中國成立以來中國煙草的發展歷程，可以得出這樣的啟示：煙草行業“分散衰敗，集中興旺”。
大生產優于小生產，集中生產優于分散生產，聯合生產優于單個生產。上世紀五六十年代，托拉斯首先在輕工業部管轄的煙草工廠試辦，實踐證明，對于一些關系到國計民生而又適于實行集中領導、統一管理的企業，用公司的形式合理組織起來，方向是對頭的，效果也是良好的。
自煙草托拉斯撤銷后，煙草行業的管理體制又回到分散管理的老路，出現了卷煙生產盲目發展、產銷失調、質量下降、效益降低的嚴重局面。亂局難解，原因多方。其一是計劃外煙廠“野蠻生長”，如雜草一般破壞經濟發展的土壤與環境。其二是管理煙草業務經營的“婆婆”太多，輕工部、商業部、供銷合作總社分別掌管著卷煙生產、卷煙銷售與原料供應，“三個婆婆唱不好一臺戲”，家財難守、家業難興、家風難振。
據輕工部1977年調查，我國在十年“文化大革命”期間，新建計劃外小煙廠高達二百多家，大大超過當時國家計劃內卷煙廠的數量。據不完全統計，由于計劃外煙廠存在并引起惡性競爭，僅在1971年~1978年間，國家在卷煙方面的利潤就少收了六億多元。
事在四方，要在中央。發展大國經濟，就要樹立大棋盤思維，克服“小九九”心理。1977年，發展經濟提上日程，“拿米下鍋”迫在眉睫。此時的全國財政收入卻只有874.46億元，尚不夠建造一個三峽工程，更別說用于方方面面的統籌兼顧，煙草等重要行業財政貢獻上的缺位也導致社會主義經濟建設舉步維艱。
混亂薄弱的煙草工作局面，亟待“專賣”這只大手對煙草統抓統管，用“大家長”來振興“大基業”。輕工業部根據當時國務院領導的指示，起草了《關于實行煙草專營的報告》，并于1981年5月11日上報國務院。國務院一個星期后即5月18日批轉了《報告》，決定對煙草行業實行國家專營，決定成立中國煙草總公司，以進一步“加強對煙草行業的集中管理，改善市場卷煙供應，增加國家財政收入”。除煙草行業外，絲綢、石化、有色金屬、船舶、汽車等行業也分別組建總公司。
1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立。1983年9月國務院頒布《煙草專賣條例》，1984年1月國務院同意將輕工業部煙草專賣局改為國家煙草專賣局，與中國煙草總公司“一套機構、兩塊牌子”，直接受國務院領導，實行煙草專賣制度和集中管理體制。
做實經濟實體，才能發展實體經濟。總公司成立后，行業進行了組建上劃工作，形成了供產銷、人財物、內外貿集中統一管理的專賣體制，全產業鏈運作模式極大節省了內部交易成本，有力帶動了發展“含金量”提升。1982年~1990年，9年間全行業實現稅利比新中國成立后的前32年稅利總和還高出50%以上。
行業集中統一管理的優勢是顯而易見的。當時中央曾多次明確指示：技術引進和設備引進，要力求避免重復，加強綜合平衡，講究經濟效果。行業組建前，一些省份紛紛同外商洽談，造成混亂局面，有些外商趁機推銷舊機器，或抬高價格出售設備；行業組建后，由總公司集中企業設備引進需求，再統一與外商談判，不管是型號匹配還是價格制定都經嚴格論證，有效避免了“肥水流到外人田”。
產業鏈“大串聯”，管理上“大一統”，有利于集中力量辦大事，通過在產品結構、產業配套、設備改造、技術進步、人才培育上狠下功夫，行業發展的速度、廣度、均衡度以及對消費需求的適應度明顯提升，“含新量”充分彰顯：
從1981年到1990年，甲級煙產量增長6.98倍，濾嘴煙產量增長15.3倍；大中型骨干企業開展了技術改造，行業技術裝備落后的狀況得到初步改變；建成了中美合資南通醋酸纖維有限公司一期絲束工程，結束了煙用醋纖絲束全部依賴進口的局面；推廣了煙草薄片、膨脹煙絲、水松紙打孔、高透氣盤紙等新技術與新工藝。主要物質消耗逐年降低，1990年單箱卷煙耗煙葉為52.6千克，比1985年降低了4.2千克。
實踐證明，嚴格實行高度的集中統一管理體制是提高效益的根本途徑。十年間行業發展成果豐碩，專賣制度的優越性初步顯現。
“劇是必須從序幕開始的，但序幕還不是高潮”“更值得驕傲的還在后頭”。
1991年6月29日，第七屆全國人大常委會通過《煙草專賣法》
對于行業來說，1992年，是一個值得載入史冊的年份。1月1日，《中華人民共和國煙草專賣法》正式施行。這一天，也是中國煙草總公司成立10周年慶祝日，時隔十年，行業改革發展又迎來了新的重大舉措，開啟新的篇章。
對一個行業的管理上升到法律高度，在國際上并不多見，除非這個行業是煙草行業。當時世界上有70多個國家以立法的形式對煙草實行專賣。從這些國家的經驗來看，嚴格的專賣管理制度對保證國家經濟穩定起到了有益作用，也有助于限制煙草及其制品的生產規模和流通范圍。特別是大部分發展中國家，對煙草的管理都制定了嚴格的規定，許多國家還專門制定和頒布了專賣法規。
我國專賣制度實施十年后，行業發展也進入了瓶頸期，行業歷經第一個發展周期的上升階段并達到峰值后進入了下行階段，稅利增長“拐點”已經到來。正如1991年全國煙草專賣局長、公司經理座談會指出，煙草行業客觀上正處在一個歷史性的轉折時期，發展中的矛盾和問題也暴露得越來越明顯。主要是三大要害：一是產銷失衡制約煙草行業健康發展；二是卷煙市場混亂的局面亟待得到有效控制；三是卷煙工業企業的虧損局面十分嚴重。1991年，煙草企業潛虧掛賬數額巨大，年利息達4億元左右，一般企業早已資不抵債。如果沒有銀行貸款支持，相當一部分企業早已虧損破產。
問題緣何產生？主要還在于“散”的力量超過了“統”的力量，《專賣條例》的法律地位不高，缺乏強制執行措施。由于是行政法規，很多地方政府和有關部門將其視為三等法規或“行業法規”而大打折扣。如在安排煙葉種植調撥、卷煙生產計劃時地方政府干預很大；在查處煙草違章案件中有關部門互相扯皮、推諉，致使一些問題得不到及時妥善處理。
一方面《條例》“集中管理”的效力不夠，另一方面地方經濟“分而治之”的動力十足，財政分灶吃飯體制與煙草集中管理體制的矛盾十分突出。
早在1985年，在行業組建上劃后期，總公司領導就深刻感受到：行業“建起來”艱難，“管起來”同樣艱難。同年，總公司與中國社會科學院工業經濟研究所成立課題組對行業情況開展調研，并在課題成果《我國煙草行業提高經濟效益的研究報告》中提出，“煙草公司成立后生產和稅利大幅度上升，同時也遇到了嚴重的困難，出現了煙葉種植收購、烤煙調配、卷煙生產和卷煙調配四個方面的失控”。報告中提出了四個失控，其實根本就是沒有控制。在這種情況下，煙草作為直屬國務院的大行業，需要重新建立一套管理體系。由此課題組也向國務院提出了兩個建議：一是要出臺《煙草專賣法》；二是要出臺專賣稅。
行業的發展得到了國務院的高度關注和大力推動，1986年國務院對設置專賣稅方案作出正式批示，決定將之放在國家財稅體制改革（劃分中央稅種和地方稅種）時一并考慮解決。對于出臺專賣法，國務院給予大力支持，并于1987年要求國家局負責起草。在國務院法制局的參與下，國家局相關部門在總結實施《煙草專賣條例》及其《施行細則》等煙草專賣法規、規章經驗的基礎上，參考國外煙草專賣管理的做法及資料，起草了《煙草專賣法》（征求意見稿）。在廣泛征求各省區市煙草專賣局和司法部門以及國務院各有關部門的意見后，又邀請全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、社會科學院法學所、工經所、國務院法制局和高等院校的法律專家進行論證，先后八易其稿，于1988年9月報國務院。
經多次調研座談，1990年4月24日，國務院第58次常務會議討論并原則通過了《煙草專賣法》（草案），1990年6月由李鵬總理提請全國人大常委會審議。6月下旬，七屆全國人大常委會第14次會議對《煙草專賣法》（草案）進行初步審議。此后又歷經一年的反復論證和修改完善，1991年6月29日，七屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國煙草專賣法》，國家主席楊尚昆以中華人民共和國主席令（第四十六號）予以公布，至此一部符合我國國情、體現我國煙草專賣特色的《煙草專賣法》最終出爐。
《煙草專賣法》從起草到通過歷經五年時間，這五年的艱辛歷程，也是對其不斷擴大認同的過程。國家局原局長江明參與了立法全過程，他回憶當時的感受就是：“人們對普遍性的東西容易共鳴，而對特殊性的東西則不容易認同，這似乎是一種習慣性的規律。”面對各方聲音，求解最大公約數只能靠最大限度地溝通和解釋，“磨破嘴”“跑斷腿”成為常態，但最終起決定力量的還是國家意志。國家以法律之手對煙草專賣制度進行“澆鑄”強化，也意味著日后煙草行業必須在國民經濟發展中更好扮演特殊而重要的角色。
專賣立法，開歷史先河，立行業基石，樹法律權威。《煙草專賣法》是我國一部重要的經濟立法，也是我國煙草行業有史以來第一部煙草專賣法典，同時也是我國煙草專賣事業一個新的里程碑，它標志著我國煙草專賣法制建設進入一個新的發展階段。
《煙草專賣法》是在我國煙草行業實行集中統一管理10年、《煙草專賣條例》頒布8年后制定的。專賣立法體現了承接性，將行政法規上升為法律，是對《煙草專賣條例》的完善和提升；彰顯了時代性，把維護消費者利益和人民健康與促進煙草行業發展、保證國家財政收入結合起來，寓權益保障于行業發展之中；顯示了兼容性，《煙草專賣法》是關于煙草專賣的特別法，較好處理了經濟管理的共性與專賣管理特性的關系，明確了煙草專賣部門與有關行政執法部門和職責權限。妥善調整中央、地方、企業和公民個人之間的利益關系，體現了大的方面管住、小的方面放活的原則。
《煙草專賣法》對行業的影響是全局而又深遠的，對中心工作的推動可謂立竿見影。《煙草專賣法》是煙草企業從事生產和業務經營活動的法律保障，守法者得保障，違法者必追責。如在當時限產壓庫工作中，國家局十分強調一定要運用法律手段保障計劃的嚴肅性，對超計劃生產的企業要堅決依法制裁。
《煙草專賣法》給行業干部職工帶來了生產觀念和價值理念上的深刻蛻變，引導人們徹底扭轉輕視產品質量和消費利益的傾向，正如國家局原副局長關政林所講的“從專賣管理目的看，過去偏重于抓產值、抓利稅，今后要充分注意，維護消費者利益，這是專賣的要求，產品質量必須合格，而且要求逐步降低焦油量，在提高產品質量，維護消費者利益的前提下，保證國家的財政收入。”
對外是“尚方寶劍”，對內是“緊箍咒”，《煙草專賣法》“一把尺子量到底”，既保護行業的發展，也規定了行業所承擔的法律責任，尤其是對煙草系統的干部職工規定了更加嚴格的法律責任，這就要求全行業必須始終堅守嚴格規范這一生命線，高度自律，不謀私利，出現任何觸碰和突破法律底線的行為無異于自毀長城。手握利劍，心懷敬畏，正是每一位煙草干部職工應時刻保持的狀態和心態。
實踐決定認識，認識反作用于實踐。專賣立法之后，全行業在法制軌道上開展工作，不斷深入思考“我是誰、為了誰、依靠誰”等哲學命題，逐漸在國家、行業、社會的坐標系找準自身定位，并由此提煉形成“兩個至上”行業共同價值觀，讓煙草人心靈為之凈化、精神為之升華、動力為之倍增。可以說，一部專賣法典更新了行業的自我認知，也催生了行業的自我完善。此后煙草行業改革思路無一不是在“兩個至上”的牽引下開拓，改革路線無一不是在堅持煙草專賣制度的前提下推進，并通過改革不斷鞏固和完善煙草專賣制度。專賣制度的硬實力與“兩個至上”的軟實力相輔相成，共同鑄就了中國煙草的綜合競爭力。
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